——寫(xiě)在《環(huán)評(píng)法》頒布20周年之際

今年是《環(huán)評(píng)法》頒布二十周年?！董h(huán)評(píng)法》從起草到頒布，歷時(shí)四年多時(shí)間，期間經(jīng)過(guò)全國(guó)人大三次審議，各種爭(zhēng)論，最終得以出臺(tái)十分不易?！董h(huán)評(píng)法》立法的本意在于更好地從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，把環(huán)評(píng)制度定位、主體和對(duì)象都進(jìn)行了提升和拓展。《環(huán)評(píng)法》出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境立法進(jìn)入一個(gè)新的階段。經(jīng)過(guò)二十年的實(shí)踐，《環(huán)評(píng)法》歷經(jīng)2016年和2018年兩次修正，修改重點(diǎn)涉及環(huán)評(píng)制度主體責(zé)任、簡(jiǎn)政放權(quán)、環(huán)評(píng)質(zhì)量監(jiān)管、違法行為追責(zé)和處罰力度等內(nèi)容，其目的都是為了更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)制度作用。二十年來(lái)的實(shí)踐表明，《環(huán)評(píng)法》在源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。借此機(jī)會(huì)想談幾點(diǎn)看法。

《環(huán)評(píng)法》的目的和意義

不忘初心，方得始終。我們都知道，我國(guó)的環(huán)評(píng)制度從1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》開(kāi)始，到1998年國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度作了詳細(xì)規(guī)定，2002年《環(huán)評(píng)法》出臺(tái)，將環(huán)評(píng)制度的具體規(guī)定從國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)上升到人大立法層面，同時(shí)將環(huán)評(píng)制度的約束對(duì)象從微觀的建設(shè)項(xiàng)目拓展到了宏觀的規(guī)劃（即“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”），環(huán)評(píng)制度的責(zé)任主體也由原來(lái)的建設(shè)單位和企業(yè)，延伸到了政府和有關(guān)部門(mén)。

《環(huán)評(píng)法》之所以把規(guī)劃納入環(huán)評(píng)范圍，其目的就是要在更高的層面更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防的作用。因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)多年的實(shí)踐表明，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)很難說(shuō)清楚對(duì)一個(gè)區(qū)域整體的環(huán)境影響，需要從規(guī)劃層面來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)下，這在立法層面形成了共識(shí)。

《環(huán)評(píng)法》還有一個(gè)重要的意義在于將環(huán)評(píng)的公眾參與納入立法。立法中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與目的、程序和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，形成了環(huán)評(píng)的公眾參與制度，這對(duì)于維護(hù)公眾權(quán)益，推進(jìn)政府、部門(mén)和企業(yè)科學(xué)民主決策奠定了重要基礎(chǔ)。

《環(huán)評(píng)法》的實(shí)踐與作用

當(dāng)前，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，系統(tǒng)總結(jié)《環(huán)評(píng)法》的實(shí)踐與作用尤為重要。這不僅需要通過(guò)環(huán)評(píng)制度在具體的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮的作用來(lái)總結(jié)，也需要結(jié)合國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展來(lái)總結(jié)，還需要從壓實(shí)各方責(zé)任推動(dòng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)來(lái)總結(jié)，更需要從環(huán)評(píng)制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)來(lái)總結(jié)。

一是推動(dòng)地方政府和有關(guān)部門(mén)在制定審批規(guī)劃時(shí)充分考慮規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良影響。環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)重要職能。地方政府和有關(guān)部門(mén)作為相關(guān)規(guī)劃的制定者和決策者，在規(guī)劃編制和審批的環(huán)節(jié)充分考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，是發(fā)揮環(huán)評(píng)源頭預(yù)防作用的重要環(huán)節(jié)。

自《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)聯(lián)合發(fā)改、交通、水利、能源、工信、國(guó)土和自然資源等部門(mén)大力推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，一方面推動(dòng)有關(guān)部門(mén)和地方政府切實(shí)履行主體責(zé)任、建立工作機(jī)制、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面通過(guò)環(huán)評(píng)導(dǎo)則制定、公眾參與、規(guī)劃環(huán)評(píng)審查、跟蹤評(píng)估等工作，推動(dòng)一大批規(guī)劃在定位、布局、規(guī)模、發(fā)展時(shí)序等方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，為維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、最大程度減緩對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的影響、減緩對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響發(fā)揮了重要作用。

比如水電規(guī)劃，有關(guān)部門(mén)在規(guī)劃編制審批的管理辦法中明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)編制、審查相關(guān)要求，以及規(guī)劃對(duì)環(huán)評(píng)提出的有關(guān)意見(jiàn)建議的采納要求，這是《環(huán)評(píng)法》實(shí)施而取得的共識(shí)。再比如流域規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部門(mén)和水利部門(mén)通過(guò)多年的協(xié)調(diào)博弈合作，通過(guò)聯(lián)合發(fā)文共同推進(jìn)等方式，充分發(fā)揮流域規(guī)劃環(huán)評(píng)在流域規(guī)劃編制審批中的作用，對(duì)于推進(jìn)流域的合理開(kāi)發(fā)，推進(jìn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)協(xié)同保護(hù)的作用也日益顯現(xiàn)。再如城市軌道交通規(guī)劃，這類的規(guī)劃與城市發(fā)展密切相關(guān)，多年的實(shí)踐，國(guó)家有關(guān)部門(mén)之間已經(jīng)形成了在規(guī)劃編制、審批時(shí)同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，通過(guò)環(huán)評(píng)優(yōu)化規(guī)劃的布局、建設(shè)方式和時(shí)序等等內(nèi)容，在城市規(guī)劃大的格局上將規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，最大限度減少軌道交通與城市噪聲、振動(dòng)等敏感區(qū)域的影響，與城市發(fā)展格局相協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，宏觀層面的問(wèn)題研究清楚了，微觀層面的建設(shè)項(xiàng)目下放到地方審批，極大地促進(jìn)和保障了簡(jiǎn)政放權(quán)政策的落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

二是《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施對(duì)預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮了重要作用。《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)的二十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從快速發(fā)展到進(jìn)入新常態(tài)的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，大量的建設(shè)項(xiàng)目上馬，環(huán)評(píng)制度發(fā)揮著“殺手锏”“控制閘”“調(diào)節(jié)器”的作用，各級(jí)環(huán)保部門(mén)通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批和管理，采用優(yōu)化項(xiàng)目工藝路線、清潔生產(chǎn)、總量控制、嚴(yán)格污染防治措施等，加強(qiáng)“上大壓小”“以新帶老”等措施，推進(jìn)工業(yè)行業(yè)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，預(yù)防和減輕工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染；通過(guò)優(yōu)化線性工程選址選線、資源開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目布局和開(kāi)發(fā)方式、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)、動(dòng)植物棲息地保護(hù)等一系列措施，最大限度減緩生態(tài)類工程的生態(tài)環(huán)境影響，比如南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路，再比如大量的煤礦、水利水電、公路、鐵路、港口項(xiàng)目等等。2008年全國(guó)人大對(duì)《環(huán)評(píng)法》實(shí)施情況進(jìn)行檢查，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳至立在報(bào)告中明確表示，自2003年環(huán)評(píng)法實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)深入學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實(shí)施環(huán)評(píng)法，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推動(dòng)了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。

三是《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展。環(huán)評(píng)制度是我國(guó)最早的環(huán)保制度之一。隨著環(huán)評(píng)工作的不斷推進(jìn)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與管理、生態(tài)類工程的環(huán)境管理、重點(diǎn)行業(yè)如垃圾焚燒發(fā)電、涉重金屬行業(yè)、新型煤化工行業(yè)等環(huán)境管理工作的研究不斷深化，逐步形成管理體系，同時(shí)也對(duì)工業(yè)類行業(yè)污染防治技術(shù)和生態(tài)類破壞和影響的治理、修復(fù)技術(shù)的實(shí)踐給予了極大推動(dòng)。

以區(qū)域和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范為例，從2002年建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專題到2004年建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作加快推進(jìn)。2006年、2012年兩次組織化工石化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，到2018年風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)導(dǎo)則修訂，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)越來(lái)越清晰，從裝置-企業(yè)-區(qū)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系逐步健全。這套體系多年來(lái)為積極防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

再以垃圾焚燒發(fā)電為例，這是一個(gè)人人都離不開(kāi)，但誰(shuí)也不希望把這樣一個(gè)企業(yè)放在自己家門(mén)口的產(chǎn)業(yè)。2006年《可再生能源法》出臺(tái)后，通過(guò)環(huán)評(píng)管理，環(huán)保部門(mén)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的污染防治工作研究不斷深化，逐步形成了一套技術(shù)和管理體系。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的提升，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的關(guān)注也日益提升，經(jīng)過(guò)北京、武漢、南京、廣州、上海等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的調(diào)研、處理等一系列工作，現(xiàn)在這個(gè)行業(yè)的污染治理水平、環(huán)境管理水平、污染物在線監(jiān)測(cè)管理等已經(jīng)日益規(guī)范，在城市生活垃圾處理處置規(guī)劃及環(huán)評(píng)工作上也有了很大推進(jìn)。

四是《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的進(jìn)程。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化和規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的推進(jìn)，環(huán)評(píng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化發(fā)展的作用逐步顯現(xiàn)。自2009年開(kāi)始，生態(tài)環(huán)境部門(mén)結(jié)合國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)完成了五輪大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作，即五大區(qū)域（環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)沿海、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河中上游能源化工區(qū)），西部大開(kāi)發(fā)，中部地區(qū)發(fā)展，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大地區(qū)及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略工作，相關(guān)工作成果已在國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局和重大項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入中得到應(yīng)用，按照“保紅線、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、控規(guī)模”的思路，構(gòu)建從源頭防范布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要平臺(tái)，探索了破解區(qū)域資源環(huán)境約束的有效途徑，拓展了環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的深度和廣度，提升了從戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問(wèn)題的能力和水平。

為更好的推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)成果落地實(shí)施，在三大地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中突出分區(qū)環(huán)境管控思路,聯(lián)合地方政府共同印發(fā)促進(jìn)三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)；在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作中將“三線一單”作為重要內(nèi)容，突出成果落地，結(jié)合地市“三線一單”試點(diǎn)工作推進(jìn)，分兩個(gè)梯隊(duì)完成了全國(guó)所有省“三線一單”編制及地市成果落地和數(shù)據(jù)入庫(kù)工作，初步建立了全國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，并組織開(kāi)展應(yīng)用實(shí)施，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單也寫(xiě)入了《長(zhǎng)江保護(hù)法》和多部地方法律和行政法規(guī)。從大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)到“三線一單”分區(qū)管控成果的落地，為地方政府實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立了一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工具制度，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與綜合決策、實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入管理、推動(dòng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了良好基礎(chǔ)。

五是《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施推動(dòng)了政府的環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與，推動(dòng)科學(xué)民主決策的進(jìn)程。《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)評(píng)的公眾參與一直是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。社會(huì)從環(huán)評(píng)制度的實(shí)施了解環(huán)境保護(hù)工作，督促政府和企業(yè)落實(shí)環(huán)保責(zé)任。引發(fā)社會(huì)關(guān)注的圓明園防滲工程，牽動(dòng)著政府、部門(mén)、專家、公眾的心弦，其環(huán)評(píng)公眾聽(tīng)證會(huì)，推動(dòng)了社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)評(píng)工作的重視。備受社會(huì)關(guān)注的廈門(mén)PX項(xiàng)目，因部分專家和公眾的質(zhì)疑，從廈門(mén)搬遷到了漳州落地，引發(fā)了地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃管控的高度關(guān)注。2006年原國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，這是第一部國(guó)家部委層面出臺(tái)的公眾參與制度規(guī)定，對(duì)于提升公眾環(huán)保意識(shí)，推進(jìn)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和科學(xué)民主決策發(fā)揮了重要作用。

機(jī)遇和挑戰(zhàn)

首先，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)對(duì)環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防的要求越來(lái)越高。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)召開(kāi)了八次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，2002年以后就召開(kāi)了四次。從第五次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議（2002年1月）提出的“環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)重要職能，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，動(dòng)員全社會(huì)的力量做好這項(xiàng)工作”，到第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)（2006年4月）提出的“貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變”，到第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)（2011年12月）提出“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”，再到2018年5月全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出的“加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階”。總體來(lái)看，歷次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)都關(guān)注了一個(gè)重要內(nèi)容，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系。環(huán)評(píng)制度作為一項(xiàng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的制度，必須緊密結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，充分發(fā)揮源頭預(yù)防的作用。不管是行業(yè)清理整頓、新開(kāi)工項(xiàng)目清理、供給側(cè)改革等，還是實(shí)施國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“六穩(wěn)”“六保”等，環(huán)評(píng)都在發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、源頭預(yù)防的作用。當(dāng)前社會(huì)上出現(xiàn)的一些“唱衰”環(huán)評(píng)的聲音，其實(shí)也是基于希望環(huán)評(píng)制度能夠發(fā)揮更大的作用而慢慢形成的，并不意味著環(huán)評(píng)制度不重要，其實(shí)是更重要，只是環(huán)評(píng)制度隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，目前發(fā)揮的作用還沒(méi)有完全達(dá)到社會(huì)的預(yù)期。

其次，隨著生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的推進(jìn)，對(duì)環(huán)評(píng)制度優(yōu)化完善的需求越來(lái)越大。

近年來(lái)，為更好的實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化環(huán)境管控，生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)地方人民政府積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)和應(yīng)用，目前已經(jīng)初步形成了全國(guó)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，為地方人民政府實(shí)施生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入提供了一套基礎(chǔ)的工作成果。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作還將進(jìn)一步深化推進(jìn)。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系下，規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)如何開(kāi)展，工作范圍和內(nèi)容應(yīng)該怎么合理界定，是地方政府、有關(guān)部門(mén)和企業(yè)非常關(guān)注的問(wèn)題，也是生態(tài)環(huán)境部門(mén)必須要盡快解決的問(wèn)題。否則，環(huán)境管理的層級(jí)不斷增加，地方和企業(yè)需要重復(fù)開(kāi)展的工作越來(lái)越多，這既不利于環(huán)境管理效能的發(fā)揮，也不利于更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

再次，隨著固定源排污許可制度實(shí)施和事中事后監(jiān)管的推進(jìn)，環(huán)評(píng)許可制度銜接落地的呼聲越來(lái)越高。

自2015年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，以排污許可制度為核心的固定源管理制度建設(shè)加快推進(jìn)，持證排污、依證執(zhí)法工作正在按照工作安排統(tǒng)籌推進(jìn)。環(huán)評(píng)和許可作為針對(duì)固定源管理的兩項(xiàng)聯(lián)系緊密的環(huán)境管理制度，如何做好銜接聯(lián)動(dòng)共同發(fā)揮管理效能，一直是環(huán)境管理部門(mén)努力的重點(diǎn)，也是企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)。但由于各種原因，還存在環(huán)評(píng)許可分類管理體系不銜接、污染物排放量核算技術(shù)要求不統(tǒng)一、部分環(huán)評(píng)提出的要求許可承接不住等問(wèn)題，制約了環(huán)評(píng)許可管理效能和制度合力。

最后，隨著碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的提出，推進(jìn)環(huán)評(píng)在減污降碳協(xié)同增效中精準(zhǔn)發(fā)力越來(lái)越緊迫。隨著“雙碳”目標(biāo)的提出，關(guān)于將碳評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)的呼聲不斷，國(guó)家和地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)也在積極組織開(kāi)展了區(qū)域、行業(yè)試點(diǎn)工作。在“雙碳”目標(biāo)背景下，如何發(fā)揮環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防的特點(diǎn)，切實(shí)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)低碳綠色發(fā)展，迫切需要明確相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、工作程序和內(nèi)容。

思考與展望

第一，以貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)一思想，堅(jiān)定信心，強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度在源頭預(yù)防體系中的核心作用。習(xí)近平生態(tài)文明思想的本質(zhì)要求是要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，人類只有尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此必須堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的基本內(nèi)涵，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。盡管環(huán)評(píng)制度在實(shí)施過(guò)程中面臨著不斷改革和優(yōu)化的必然趨勢(shì)，但作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要制度，全社會(huì)必須統(tǒng)一思想，堅(jiān)定信心，推動(dòng)落實(shí)環(huán)評(píng)制度主體責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮環(huán)評(píng)制度應(yīng)有效能。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大的情況下，更要防止不顧生態(tài)環(huán)境代價(jià)盲目推進(jìn)重大工程建設(shè)，從而帶來(lái)難以挽回的影響。

第二，以銜接落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控優(yōu)化環(huán)評(píng)體系為著力點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防工作效能。在全國(guó)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本建立的基礎(chǔ)上，要加快優(yōu)化現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度，包括規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)。明確各自的工作定位、重點(diǎn)和內(nèi)容等，優(yōu)化工作程序和相關(guān)要求，既要確保落實(shí)地方政府、有關(guān)部門(mén)和企業(yè)主體責(zé)任，又要盡可能避免重復(fù)工作，發(fā)揮制度效能。可以充分總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)做法，上下聯(lián)動(dòng)，從實(shí)際出發(fā)，從需求出發(fā)，在推動(dòng)環(huán)評(píng)體系優(yōu)化上精準(zhǔn)發(fā)力。

第三，以加快落實(shí)環(huán)評(píng)與排污許可銜接打通為支撐點(diǎn)，技術(shù)先行，行業(yè)突破，保障形成固定污染源環(huán)境管理制度合力。如果說(shuō)環(huán)評(píng)解決的是項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度能不能建的問(wèn)題，那么排污許可解決的就是項(xiàng)目建成后能不能排污、怎么排污問(wèn)題。兩項(xiàng)制度緊密銜接、各有側(cè)重，環(huán)評(píng)提出的污染物排放等相關(guān)要求，有賴于排污許可去承接落實(shí)。因此必須以打通環(huán)評(píng)許可銜接為支撐點(diǎn)，找準(zhǔn)在技術(shù)規(guī)范、管理要求、事后監(jiān)管中存在的不銜接、不一致的問(wèn)題，推動(dòng)形成固定源環(huán)境管理制度合力。管理政策的制定，要以技術(shù)上的可行性為前提，因此要技術(shù)先行，在相對(duì)成熟的行業(yè)先行突破，然后全面推廣。

第四，以落實(shí)碳達(dá)峰碳中和推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)為突破點(diǎn)，找準(zhǔn)定位，循序漸進(jìn)，發(fā)揮環(huán)評(píng)在減污降碳協(xié)同增效中的作用。在“雙碳”背景下，環(huán)評(píng)制度除了要發(fā)揮在預(yù)防規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的不良影響外，還要按照降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)的要求，要統(tǒng)籌銜接各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)環(huán)評(píng)工作定位，盡快明確工作內(nèi)容，推動(dòng)完成“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可等領(lǐng)域的相關(guān)試點(diǎn)工作，循序漸進(jìn)推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效。

第五，以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)為落腳點(diǎn)，回歸本意，狠抓落實(shí)，重塑環(huán)評(píng)制度的權(quán)威性和生命力。環(huán)評(píng)作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境管理制度，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展實(shí)踐，經(jīng)歷了由簡(jiǎn)到繁、由繁到簡(jiǎn)不斷完善優(yōu)化的過(guò)程，但回歸環(huán)評(píng)制度的本意，就是以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)為落腳點(diǎn)，抓住最重要的內(nèi)容明確相關(guān)要求并推動(dòng)落實(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展，不管到什么樣的發(fā)展階段，重塑環(huán)評(píng)制度的權(quán)威性，在規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的決策中，充分考慮生態(tài)環(huán)境的影響，用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的方式減緩這種不良影響，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，都是環(huán)評(píng)制度永遠(yuǎn)的生命力所在。

作者：祝興祥

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司